Sentencia A. 2531/23

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-2531/23

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Nulidad de actos administrativos sobre restitución de aportes a salud

 

 (...) [E]n los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones, iii) que tengan por objeto ordenar a una E.P.S. la restitución de aportes a salud e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto (...)

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena

 

 

AUTO 2531 de 2023

 

 

Expediente: CJU-4236

            

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 43 Laboral del Circuito de Bogotá

 

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

 

 

Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023)

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente

 

 

AUTO

 

 

I.       ANTECEDENTES

 

1.                  El 23 de febrero de 2023, la Entidad Promotora de Salud Medimás S.A.S. en liquidación (en adelante Medimás), a través de apoderada judicial, instauró medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones), con el fin que se declare “la nulidad de la Resolución número DML 290 del 27 de octubre de 2020 la cual ordenó a la Entidad Promotora de Salud MEDIMÁS EPS S.A.S. (…) al reintegro a favor de COLPENSIONES de la suma de SEIS MILLONES SETECIENTOS CINCO MIL CUATROCIENTOS SESENTA Y OCHO PESOS M.L.V. ($6.705.468) (…)”,[1] así como la nulidad de la resolución DML 00320 del 10 de diciembre de 2021, por medio de la cual Colpensiones confirmó su decisión ante la presentación del recurso de reposición; y la resolución GDD-DD 0150 del 17 de junio de 2022 que resolvió el recurso de apelación, en la que Colpensiones redujo la sanción en contra de la EPS. A título de restablecimiento del derecho, Medimás solicitó que “se levante la orden de reintegro de dineros a favor de COLPENSIONES impuesta por la Resolución DML 290 del 27 de octubre de 2020, confirmada por la Resolución DML 00320 del 10 de diciembre de 2021, (…).”[2]

 

2.                  Según se desprende de los hechos de la demanda, el 1º de septiembre de 2020, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Medellín profirió un fallo de tutela que tuteló los derechos fundamentales del señor Jesús Egidio García Castañeda. Como consecuencia de esta decisión, se ordenó a Colpensiones asumir el costo de las incapacidades causadas desde febrero de 2020 y hasta que quedara en firme la valoración de la pérdida de capacidad. Producto de este fallo, Colpensiones habría asumido el valor de los subsidios de incapacidad temporales del señor Jesús Egidio García Castañeda. Sin embargo, el Tribunal Superior de Medellín en segunda instancia modificó la decisión del a quo, respecto de la entidad responsable de cumplir con la orden dada en el proceso de tutela. En concreto, el Tribunal estableció que la EPS sería la responsable de cubrir la prestación a partir del día 541 de incapacidad. En consecuencia, Colpensiones expidió la resolución DML 290 del 27 de octubre de 2020 en la que solicitó el reintegro de los valores dinerarios a la EPS Medimás, en los que incurrió para cumplir el fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Medellín.

 

3.                  El asunto le correspondió al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 14 de abril de 2023, declaró la falta de jurisdicción y remitió el expediente a los juzgados laborales del Circuito de Bogotá. Para justificar su decisión, determinó que el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo le atribuye a los jueces contencioso-administrativos el conocimiento de asuntos sujetos al derecho administrativo en los que se encuentren involucradas entidades públicas o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Y, por el contrario, los jueces laborales conocen de las controversias relativas a la prestación de los servicios de seguridad social entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, de acuerdo al artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social.[3] De lo anterior, concluyó que “la solicitud de nulidad que eleva el demandante corresponde a un asunto relativo a una prestación propia del régimen de seguridad social integral (incapacidades laborales), sin que se discuta de manera alguna que la víctima o el demandante pertenecían a algún régimen exceptuado de salud y seguridad social, es decir, se trata de una controversia entre administradoras de recursos del sistema”.[4]

 

4.                  Repartido el expediente entre los jueces laborales del Circuito de Bogotá, el asunto le correspondió al Juzgado 43 Laboral del Circuito de Bogotá, el cual, mediante Auto del 8 de mayo de 2023, rechazó la demanda por falta de jurisdicción para conocer del asunto, suscitó conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional para resolver la colisión. La autoridad judicial justificó su decisión al señalar que la Corte Constitucional en el Auto 497 de 2021 indicó que, cuando un conflicto trata sobre temas de la seguridad social pero el objeto de la controversia es dejar sin efectos un acto administrativo que reconoció un derecho específico y concreto, las entidades públicas deben demandar sus propios actos ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en aplicación del artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, y estimó que este criterio se puede extender al caso concreto. Expuesto lo anterior, concluyó que “las declaraciones de nulidad de las resoluciones que pretende la accionante son atacadas desde la validez y eficacia del acto administrativo en concreto al considerar que estas cuentan con una falsa motivación, pues no pretende como tal el pago de las incapacidades como fue interpretado por el Juzgado Administrativo, o lo que es lo mismo tal asunto no corresponde al objeto de discusión, si no lo que busca es pregonar un vicio de nulidad del acto administrativo al no ser está la entidad competente para expedir ese acto de cobro coactiva en contra de la demandante.”[5]

 

5.                  El 29 de mayo de 2023, el expediente fue remitido a la Corte Constitucional.[6] Mediante sesión virtual del 4 de septiembre de 2023 fue repartido al despacho encargado y la remisión para la sustanciación se realizó el 8 de septiembre siguiente.[7]

 

 

II.     CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

 

 

A.               Competencia

 

6.                  De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,[8] la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

 

 

 

 

B.      Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

7.                 Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”[9]

 

8.                 En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y como se demuestra a continuación:

 

 

 

C.     Asunto objeto de decisión y metodología

 

9.                  Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 43 Laboral del Circuito de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Sala en relación con los asuntos en materia de seguridad social que le corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y reiterará lo dispuesto en el Auto 447 de 2021. En segundo lugar, resolverá el caso concreto.

 

 

D.                Asuntos que corresponden a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral cuando corresponden con materias propias de la seguridad social. Reiteración Auto 447 de 2021

 

10.             Los numerales 4° y 5° del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social disponen que la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral conoce de “[l]as controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos” y “[l]a ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad”. Adicionalmente, el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 establece que la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados expresamente a cualquier otra.^[13]

 

11.             De otro lado, el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo consagra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer los conflictos derivados de “actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” Además, le corresponde conocer de los procesos “relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público”.

 

12.             En particular, en el Auto 447 de 2021, esta Corporación estableció que, cuando se busca la declaración de nulidad de los actos administrativos expedidos por Colpensiones en los que se ordena a una EPS la restitución de aportes a la salud, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de dichos asuntos, pues estas controversias no están directamente relacionadas con la prestación de servicios ni con la ejecución de obligaciones del Sistema General de Seguridad Social, sino, más bien, con la devolución de aportes parafiscales.[14] Asimismo, la Corte aclaró que la competencia establecida en el artículo 2.4 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social se refiere principalmente a disputas vinculadas con la prestación de servicios de seguridad social, que involucran a afiliados, beneficiarios, usuarios, empleadores y las entidades administradoras o proveedoras de esos servicios. En consecuencia, los artículos 2.4 y 2.5 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social no son aplicables en estos asuntos.

 

13.             Regla de decisión. Reiteración del Auto 447 de 2021. “[E]n los eventos en los que se acuda ante la jurisdicción para i) solicitar la nulidad de actos administrativos, ii) proferidos por la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, iii) que tengan por objeto ordenar a una E.P.S. la restitución de aportes a salud e iniciar el proceso de cobro coactivo de esos aportes, será la jurisdicción de lo contencioso administrativo, la competente para conocer del asunto.”

 

 

E.                Caso concreto

 

14.             La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 43 Laboral del Circuito de Bogotá. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente.

 

15.             El caso se centra en la objeción presentada por la EPS Medimás respecto a la legalidad de las decisiones contenidas en las Resoluciones DML 290 del 27 de octubre de 2020, DML 00320 del 10 de diciembre de 2021 y GDD-DD 0150 del 17 de junio de 2022, expedidas por Colpensiones. La controversia surge debido a que esta última entidad exige la devolución de los dineros que desembolsó en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Ejecución de Sentencias de Medellín. Según se extrae de los hechos de la demanda, este fallo habría ordenado el pago de incapacidades desde febrero de 2020 hasta que quede en firme la valoración de la pérdida de capacidad del señor Jesús Egidio García Castañeda (afiliado a la EPS Medimás). De acuerdo con la jurisprudencia de esta Corporación, la competencia para resolver este asunto recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esto se debe a que el núcleo del conflicto no se relaciona con la prestación de servicios de seguridad social, sino, más bien, con la restitución de los aportes a la salud realizados por Colpensiones en cumplimiento de una orden judicial.

 

16.             Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo en el Auto 447 de 2021, en concordancia con el artículo 104 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, ordenará remitir el expediente al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá, el cual deberá comunicar la presente decisión a los interesados.

 

 

 

III.   DECISIÓN

 

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitución,

 

 

RESUELVE:

 

Primero. DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá y el Juzgado 43 Laboral del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido.

 

Segundo. Por medio de la Secretaría General de esta Corporación, REMITIR el expediente CJU-4236 al Juzgado 45 Administrativo del Circuito de Bogotá para lo de su competencia, y para que comunique la presente decisión a los interesados.

 

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

 

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

 

 

 

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

 

 

 

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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